Администрация Президента: поправки ради поправок

Комментирует эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н., Александр Гаганов

Как известно, в настоящее время Администрация Президента упоминается в Конституции РФ лишь раз, в статье 83, перечисляющей полномочия Президента РФ, в том числе полномочие по формированию Администрации. Учитывая серьезный политический вес данного государственного органа, этого, действительно, явно недостаточно.

С одной стороны, Администрация Президента имеет конституционный статус, но с другой, этот статус никак не раскрывается самой Конституцией.

С 1993 года Президент своим указом утверждает положение об Администрации. Действующим является Положение, утвержденное Указом от 6 апреля 2004 года № 490. В соответствии с ним Администрация «является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации». Положение закрепляет состав и структуру Администрации, ее цели, функции и полномочия, а также полномочия руководителя Администрации, советников и помощников Президента РФ.

Что предлагают коммунисты? Сформулированная ими новая статья Конституции РФ звучит так: «Администрация Президента Российской Федерации обеспечивает реализацию полномочий и осуществление деятельности Президента Российской Федерации. Положение об Администрации Президента Российской Федерации, изменения, вносимые в Положение, утверждаются Президентом Российской Федерации после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы».

Что принципиально нового в этой формулировке? Три момента. Первый: предлагаемая конституционная формулировка не содержит собственно определения Администрации Президента как некоего органа (государственного органа). Второй: по сравнению с действующим определением Администрации из функций Администрации исключается контроль за исполнением решений Президента РФ. Третий: Положение об Администрации утверждается Президентом только при наличии положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы.

1. Должна ли Администрация Президента быть государственным органом?

Что не понравилось коммунистам в существующем статусе Администрации Президента РФ? В пояснительной записке к проекту сказано, что «роль Администрации Президента Российской Федерации выходит далеко за рамки вспомогательных функций аппарата главы государства. Поскольку Администрация Президента Российской Федерации рассматривается как самостоятельный государственный орган с широкими полномочиями, представляется целесообразным указать статус этого органа в Конституции Российской Федерации». Депутат фракции КПРФ Борис Кашин также ссылается на то, что Администрация - вспомогательный орган, аппарат, созданный для обеспечения деятельности Президента РФ (см. напр.). По его мнению, контрольные полномочия Администрации выходят за пределы вспомогательных функций аппарата. В прессе также отмечается, что претензии к Администрации как к «надправительственному органу» заявляются коммунистами с 1997 года. Для ограничения полномочий Администрации и устранения существующего дисбаланса в разделении властей коммунисты, по-видимому, считают достаточной приведенную выше конституционную формулировку.

Необходимо учитывать, что дисбаланс в разделении властей возник далеко не из-за того, что в Конституции не определен статус Администрации Президента.

Существующие полномочия Президента РФ, конституционные процедуры (роспуска Государственной Думы, назначения премьер-министра, импичмента Президента и другие), а главное, политическая практика создают огромный перекос в пользу власти Президента РФ. Поэтому такими косметическими полумерами наподобие предлагаемой статьи об Администрации Президента невозможно хоть как-то уменьшить этот перекос. И депутаты фракции КПРФ должны это понимать.

Сам по себе статус государственного органа не представляет собой большой беды в юридическом смысле. В теории права продолжается дискуссия на тему соотношения понятий «органа государственной власти» и «государственного органа» и на тему понятия государственного органа вообще. Естественно, придание статуса государственного органа повышает вес Администрации, и насколько это необходимо, стоит исследовать отдельно.

Поскольку Администрация Президента подчинена непосредственно Президенту, она будет выполнять его поручения, даваемые в рамках его полномочий. Что же касается контроля за выполнением решений Президента, очевидно, речь идет о техническом отслеживании реализации поручений Президента, никак не о контроле над самим Президентом и его решениями.

Трудно себе представить, что Администрация Президента могла бы выйти из подчинения Президента, используя свои «выходящие за пределы вспомогательных функций» полномочия. Таким образом, полномочия Администрации Президента напрямую связаны с полномочиями самого Президента, и ограничивать права Администрации нет особого смысла без создания системы сдержек и противовесов для полномочий Президента.

Федеральная система с институтом администрации главы государства копируется на уровне субъектов Федерации. Так, в Московской области до 2012 года существовал аппарат Правительства Московской области, являвшийся органом Правительства и обеспечивавший деятельность как Правительства, так и Губернатора Московской области. Однако в конце 2012 года вместо него была создана Администрация Губернатора Московской области, являющаяся государственным органом Московской области и обеспечивающая деятельность Губернатора и Правительства. Здесь явно произошло усиление губернаторской власти, однако в данном случае все укладывается в единую государственно-правовую логику: по Уставу Московской области Губернатор возглавляет исполнительную власть. Де-факто Президент России также возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, однако об этом нигде прямо не сказано.

2. Что дает согласование Положения об Администрации Президента с законодателем?

Депутаты фракции КПРФ предлагают Президенту утверждать Положение об Администрации Президента после получения положительных заключений от Совета Федерации и от Государственной Думы. К самой формулировке есть вопросы: что такое положительное заключение, в форме какого акта и по какой процедуре дается такое заключение, почему палаты парламента дают отдельные заключения, как преодолеваются разногласия палат, что будет, если Президент утвердит положение без заключений парламента? Теоретически, некоторые из этих вопросов могли бы быть решены в регламентах палат. Но практически, закладывать в Конституцию такую противоречивую и сырую формулировку - непрофессионально.

Является ли предложение коммунистов вмешательством в компетенцию Президента? Если рассматривать Администрацию Президента в качестве аппарата, то, действительно, нелогично было бы утверждение положения о таком органе по согласованию с другой ветвью власти.

Например, ни Президент, ни даже Совет Федерации не дают заключения на положение об Аппарате Государственной Думы (который, кстати, является самостоятельным юридическим лицом). Если же фракция КПРФ продолжает рассматривать Администрацию как «надправительственный» орган, то тут и никакие заключения на положение не помогут.

В существующей политической ситуации, даже если такие заключения требовались бы, Президенту не составило бы труда получить их от палат парламента.

Проект поправки к Конституции игнорирует необходимость учета предлагаемых новых полномочий Совета Федерации и Государственной Думы в других статьях Конституции РФ. Пакет документов к законопроекту также не упоминает необходимости корректировки регламентов палат в случае принятия поправки. Все это говорит о невысоком юридико-техническом качестве проекта закона. В таком виде проект закона вряд ли будет принят.

Инициатива коммунистов даже в случае ее принятия не достигнет цели конституционного ограничения власти Президента и не позволит «укрепить конституционное положение о демократическом характере российского государства», как это декларировано в пояснительной записке к проекту.

Справедливо было бы предложить принять федеральный закон об Администрации Президента, а не латать в очередной раз Конституцию. Такой проект уже вносился в 2006 году в Государственную Думу депутатом Борисом Виноградовым, но был отклонен. Уже много лет обсуждается необходимость принятия законов о Федеральном Собрании, о Президенте РФ - и их разработкой действительно следовало бы заняться. Давно приняты законы о Правительстве РФ, о судах, но для Президента и парламента правовое регулирование остановилось только на Конституции РФ.

Печально видеть, что фракция КПРФ, считающая себя оппозиционной, боится предложить действенные меры по выравниванию существующего баланса в системе разделения властей.

Источник:rusrand.ru