Зачем Украине нужна децентрализация

И почему центральная власть так не хочет ее инициировать

В среду, 25 июня, был обнародован проект изменений в конституцию, поданный Администрацией президента в Верховную раду. В нем был фактически обойден один из ключевых пунктов реформы, о важности которой говорят не только в Украине, но и во всем мире – децентрализации власти. В проекте изменений внесено право президента расформировывать орган самоуправления, если какое-либо из его действий обжаловано в суде.

Нужно понимать, что сама по себе децентрализация не является признаком ослабления центральной власти. Децентрализация – это, скорее, эффективный инструмент улучшения качества управления государством и финансовыми потоками.

Не вызывает сомнений, что деятельность сепаратистов на востоке Украины в конечном итоге направлена на федерализацию страны. Это, в свою очередь, в будущем даст возможность братским державам разобрать Украину по частям, согласно плану, с помощью которого уже был аннексирован Крым.

Перспектива федерализации страны растет с каждым днем, и с каждым погибшим украинским солдатом. Если еще год назад об этой идее даже не принято было говорить, то сейчас политики уже ее серьезно обсуждают. Все идет к тому, что через несколько месяцев у власти просто не будет другого выбора, как вынести данный вопрос на наивысший уровень обсуждения и утвердить проект федерализации страны, по меньшей мере, в light-версии.

Предотвратить планы по внутреннему расколу Украины власть может, лишь проявив инициативу и выдвинув собственный альтернативный проект реформирования страны. В сложившейся ситуации президенту и правительству стоит сделать первый шаг и анонсировать широкую программу децентрализации как альтернативу очень опасным для страны проектам федерализации.

Если убрать политическую подоплеку и страх отдельных чиновников потерять корыто, из которого они кормятся, а профессионально посмотреть на данный вопрос, то децентрализация является весьма перспективной идеей, реализация которой может пойти на благо государства.

Она позволит укрепить центральную власть, предоставив ей возможность сконцентрировать внимание и ресурсы на задачах национального уровня и освободив ее от множества текущих вопросов, которые куда более эффективно могут решаться на местном уровне.

Децентрализация является одним из фундаментальных принципов системы государственного управления развитых стран. В ее истоках лежит гипотеза теории менеджмента о том, что сужение круга задач приводит к повышению качества их выполнения и улучшению результатов работы.

На основе этого предположения центральные правительства развитых стран пытаются максимально разгрузить себя от локальных функций, которые более эффективно могут выполнять органы местного самоуправления, сконцентрировавшись на реализации общенациональных задач. Как правило, центральные власти в развитых странах оставили за собой такие функции, как национальная оборона, макроэкономическая политика, денежно-кредитная сфера, судебная система, управление транспортными коммуникациями государственного значения.

В свою очередь, образование, медицина, коммунальное хозяйство и коммунальные коммуникации, пожарная безопасность, благоустройство, охрана правопорядка – переданы на местный уровень.

Закономерно, что реальная децентрализация государственного управления (соответственно, и расходных обязательств) всегда сопровождается передачей органам местного самоуправления эквивалентных финансовых источников. Передача полномочий без адекватного расширения их финансовой базы чревата превращением органов местного самоуправления в институты, занимающиеся пассивной реализацией политики центральной власти.

При отсутствии средств они не имеют собственных ресурсов для развития управляемых административно-территориальных единиц, и таким образом снимают с себя ответственность за их социально-экономическое положение. В итоге органы местного самоуправления не имеют ощутимого политического веса, а ведущую роль в вопросах регионального развития продолжает играть государство. Такую модель можно назвать псевдодецентрализацией. Именно такой вариант децентрализации заложен в Бюджетном кодексе 2010 года и политических инициативах уже новой власти.

Однако, если провести реальную децентрализацию, то можно получить весьма положительные результаты. К примеру, в ЕС, где данный процесс был осуществлен не только в федеральных странах и странах с исторически влиятельными позициями местной власти, но и в унитарных государствах, опыт показал, что децентрализация обеспечивает серьезные позитивные изменения.

Во-первых, повышается качество государственного управления на центральном уровне

Правительства получили возможность заниматься действительно важными делами национального масштаба. Чиновники фокусируются на государственных проблемах и развитии государства как такового. Им не мешают сотни локальных вопросов, которые отвлекают внимание и ресурсы.

Это было бы очень полезно для украинского Кабинета министров, чиновники которого, к примеру, грязнут в дерибане госзаказов на модернизацию водопровода в каком-то селе, полностью проваливая жилищно-коммунальную реформу.

Очевидно, что эффект оказался бы куда большим, если бы правительство занималось системными проблемами, а не пыталось решать множество текущих проблем, часто в тех регионах страны, которые никто из соответствующего ведомства, возможно, никогда и не посещал.

Во-вторых, повышается качество работы местной управленческой элиты

Когда органы местного самоуправления имеют собственные средства и полномочия по их мобилизации, они несут политическую ответственность за социально-экономическое положение соответствующей административно-территориальной единицы.

В этом случае общественность акцентирует внимание именно на местных чиновниках, что стимулирует последних работать более эффективно, если они хотят остаться у власти. Под давлением ответственности и угрозы потери власти на выборах правящие политические силы пытаются удовлетворить интересы максимально возможного количества людей, что и есть критерием эффективности работы.

Если же местные власти не несут политической ответственности за состояние населенного пункта или региона, то просчеты экономической политики на региональном уровне можно объяснить недостаточным финансированием из государственного бюджета – соответственно, и ничего не делать. Текущая ситуация в Украине – лучший тому пример.

В-третьих, децентрализация власти и бюджетной системы способствует повышению эффективности использования бюджетных средств

Очевидно, что центральное правительство, которое в большей степени занимается общенациональными задачами и географически расположено в столице, физически не может ориентироваться в проблемах разнородных регионов страны. Поэтому, основываясь на неполной информации, оно при всем желании не способно эффективно расходовать бюджетные ресурсы по многим направлениям.

Если же бюджетными средствами распоряжаются органы местного самоуправления, которые обычно формируются из представителей местной элиты, знакомых с местными проблемами, то это способствует более эффективному использованию государственных средств. Не то, чтобы полностью исчезнет коррупция, однако проблемы будут решаться более эффективно.

Преимущества децентрализации системы государственного управления очевидны. Однако украинские власти всех политических оттенков всегда боялись начать этот процесс. Частично это обусловлено непониманием сути данного процесса, частично – боязнью потерять финансовые потоки, с которых они получают колоссальные доходы.

Как правило, украинские власти щедро передают на места только обязанности, то есть расходы. Однако доходная база бюджета по-прежнему остается очень централизованной. В связи с этим ключевое внимание в проектах децентрализации необходимо отвести именно децентрализации налоговой системы. Возможным вариантом решения данной задачи может быть переход на связанную модель налогов. Ее суть заключается в закреплении за местными бюджетами части поступлений от государственных налогов, которые не будут учитываться при расчете межбюджетных трансфертов.

Очевидно, что те налоги, на сбор которых местные органы власти оказывают достаточно слабое влияние (прежде всего, НДС), должны остаться исключительно «централизованными» налогами. Наиболее эффективной мерой является закрепление за местными бюджетами части налога на прибыль предприятий. К слову, это повысит заинтересованность местных органов власти в сборе этого налога. Ведь сейчас его поступления не влияют на размер бюджета (рост сбора этого налога повлечет уменьшение объема трансферта с госбюджета), поэтому местным руководителям все равно, как работают местные компании, и почему они не платят налог на прибыль.

В случае, если они будут получать долю этого налога, у них появится стимул развивать предприятия и бороться с уклонением от уплаты налогов. От этого выиграют все: и местные органы власти, и центральный бюджет.

Данный пример хорошо показывает, что связанная модель налоговой системы формирует прямую зависимость между фискальной активностью местных органов власти и их финансовыми возможностями, что заставит местные власти занимать активную позицию при реализации налогового потенциала региона.

Кроме того, необходимо кардинально реформировать налог на недвижимость, который в большинстве развитых стран является основой финансовой самостоятельности местных бюджетов. Однако в Украине его доходы не позволяют покрыть расходы на администрирование.

Чтобы увеличить поступления данного налога, необходимо усилить фискальную нагрузку на граждан, которые владеют значительными объектами жилой недвижимости. Кроме того, при расчете налога непременно должна учитываться рыночная стоимость недвижимости. Только при таких условиях фискальная эффективность данного налога может быть увеличена.

Таким образом, даже в нынешней сложной финансовой ситуации можно найти ресурсы, которые позволили бы, по меньшей мере, начать процесс децентрализации. Перспектива получения новых полномочий и дополнительных доходов снизила бы остроту сепаратистских настроений и повысила бы лояльность местных чиновников к центральной власти. Что самое главное, децентрализация способствовала бы улучшению качества государственного управления в Украине.

Скорее всего, это понимают и киевские чиновники в центральных ведомствах. Однако угроза утраты источниками колоссальных доходов в очередной раз может затмить рациональный подход к решению проблемы.

С точки зрения заработка, им выгоднее согласиться на федерализацию потом, чем на децентрализацию сейчас. И это может оказаться фатальной ошибкой.

Автор: Алексей Молдован

Источник: http://forbes.ua/