20 лет Конституции РФ: эволюция лучше революции

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академик и первая женщина вице-президент РАН Талия ХАБРИЕВА активно участвовала в разработке свыше 30 законопроектов. Сегодня она отвечает на вопросы обозревателя журнала «РФ сегодня» Людмилы Глазковой.

- Талия Яруловна, 20 лет - достаточный срок для подведения первых итогов жизни страны по Конституции образца 1993 года. В чем они состоят?

- Действующая Конституция РФ относится к числу современных конституций, отражающих лучшие достижения конституционной мысли и практики, развивающих общемировые тенденции конституционного развития. Это - демократизация и гуманизация конституций, усиление гарантий прав человека, развитие конституционного контроля, стабильность конституционных норм, совершенствование конституционно-правовых основ политической, экономической и социальной сфер общества, развитие механизмов согласования интересов различных социальных слоев, повышение эффективности и демократизация управления. Так, Конституция РФ впервые за всю историю России предусмотрела классическую модель общероссийского представительного органа.

Конституционные нормы придали новое качество российскому законодательству. Уже сегодня в нем заметны структурные изменения, отражающие закономерности и логику развития общественно-политического бытия. Расширяются предметы правового регулирования. Стираются и становятся более подвижными границы между отраслями законодательства. Появляются новые правовые построения, которые дополняют существующие либо формируют самостоятельные институты законодательства. Наиболее наглядны эти процессы в сферах информации и современных информационных технологий, энергетического обеспечения и повышения его эффективности, использования биомедицинских технологий и т.д. Одновременно меняется роль устоявшихся, основных отраслей законодательства. Всё очевиднее становится необходимость сочетания механизмов рыночной экономики с рычагами госрегулирования.

Принятие Конституции имело комплексное позитивное значение для развития России и стало одним из главных правовых достижений постсоветской эпохи. Хотя она, конечно, не могла одномоментно решить все скопившиеся проблемы в области госстроительства и правового развития.

- В какой степени основные положения Конституции внедрены в сегодняшнее законодательство и общественное сознание? Где кроются дополнительные резервы их реализации?

- Комплексное внедрение основных положений Конституции в законодательство состоялось. Создана система правовых институтов, регулирующих формы собственности. В этом отношении есть еще возможности для их развития в направлении признания социальной функции частной собственности, что, на мой взгляд, предполагает статья 7 Конституции о социальном государстве.

Конституционная эволюция движется в направлении упрочения социальных функций государства. Принятие Основного закона обеспечило установление гражданского согласия. Упразднено юридически признанное классовое деление общества, понятие передового, ведущего класса и иных классов. «Наращены» целые блоки законодательства - о социальном страховании, об охране здоровья, о поддержке семьи и детей и др. Все эти меры непосредственно касаются статуса личности, развития социально-экономических и личных прав российского гражданина, его обязанностей по отношению к обществу и государству.

Относительно резервов реализации конституционных норм. Очевидна необходимость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного со стремительным увеличением числа законов, к активной законодательной политике, основанной на повышении эффективности норм действующих законов, усилении их общественной отдачи. На сегодняшний день действуют около 1000 «базовых» федеральных законов и более 20 тысяч законов субъектов РФ. В последние два года наметилась тенденция к снижению числа принимаемых законов как следствие ужесточившихся требований к их качеству.

Сам процесс законотворчества нуждается в более эффективном структурировании. Оно может быть достигнуто при помощи федерального закона о нормативных правовых актах, который Институт предлагает в течение всего действия современной Конституции.

- В чем суть нынешнего этапа модернизации законодательства?

- Она выражается, в частности, в усложнении структуры отраслей права, смещении границ в правовом регулировании, повышении динамики развития законодательства, «ситуационном» принятии нормативных актов. Помимо обособления определенных подотраслей законодательства, формируются новые комплексные отрасли законодательства, сочетающие нормы частного и публичного права. Все чаще при регулировании общественных отношений используются методы саморегуляции, распространена тенденция сочетания методов императивного и диспозитивного воздействия, причем и в частной, и в публичной сферах.

Вместе с тем появляется множество нормативных правовых актов, зачастую несогласованных между собой, противоречивых, принятых с нарушениями юридической техники. Ситуацию осложняет недостаточная систематизация законодательства и отсутствие его концептуальной проработки по ряду ключевых направлений. Это сказывается на правоприменительной практике, поэтому в целом нынешняя правовая система не полностью устойчива и стабильна.

Определяющее условие эффективной модернизации законодательства - повышение качества законодательного регулирования. Вот почему нужен базовый федеральный закон, позволяющий упорядочить имеющиеся нормативные правовые акты.

- Что заслуживает безоговорочного одобрения в нашем Основном законе?

- Это положения о человеке, его правах и свободах как о высшей ценности, принадлежности всей власти многонациональному народу, самоопределении и одновременно самоорганизации этносов, многообразии и равноправии форм собственности, экономическом и политическом плюрализме.

В преамбуле перечислены определенные общедемократические ориентиры для развития государства и общества. Их можно рассматривать как ценностные установки, в которых закладываются основные, наиболее важные и системно организующие весь текст Конституции принципы и позиции. Осознание и признание этих ценностей - результат развития общества, именно они обусловливают его прогрессивные демократические стремления.

- Среди конституционалистов существует мнение, что стабильность конституционного строя отнюдь не означает отношения к Конституции РФ как к «священной корове». Разделяете ли Вы его?

- Конституция государства, как и любое социальное явление, подвержено изменениям. Но принципиально важно, чтобы они были направлены на ее поступательное развитие и происходили эволюционно.

Динамика общественной жизни, развитие общественных отношений, обновление российского общества сопровождаются конституционной эволюцией. Многие из принципов действующей Конституции, а также закрепленных в ней ценностей имеют непреходящий характер. Следовательно, нельзя недооценивать развивающий потенциал развития Конституции РФ. Он реализуется посредством более глубокого прочтения, истолкования и осуществления конституционных норм. Это не означает принципиального исключения совершенствования формулировок Конституции РФ, как и принятия нового конституционного текста, когда того потребует жизнь.

Что касается мнения конституционалистов, то оно не едино. В широком диапазоне взглядов на ближайшие перспективы конституционной эволюции выделяются три основные позиции. Первая базируется на незыблемости конституционного текста, придании ему «сакрального характера», и увязывает конституционное развитие с толкованием, законодательным развитием (в том числе конкретизацией) и реализацией норм Конституции.

Вторая позиция допускает внесение конституционных поправок при наличии социального консенсуса по их содержанию.

Третья позиция связана со стремлением к скорейшей разработке и принятию новой Конституции РФ. Дефекты действующей Конституции признаются непреодолимыми, а срок ее «жизни» - двадцать лет - вполне достаточным для следующего этапа конституционной эволюции, связанной с принятием нового основного закона страны.

Мне ближе вторая позиция. Внесение изменений в Конституцию, тем более ее замена на новый Основной закон, не единственный способ конституционной эволюции. Путь радикального революционного обновления - не всегда лучший.

С юридической точки зрения осуществить коренной пересмотр Конституции РФ в современных условиях нельзя. Закон о порядке созыва Конституционного Собрания не принят, а только оно может изменить главы 1, 2 и 9 или оставить Конституцию в неприкосновенности. Общественная практика достаточно эффективно развивается в рамках действующей конституционной модели, при этом внятной альтернативы ее ценностям и принципам нет.

- То есть, российское общество в состоянии нормально развиваться на базе действующих норм Конституции. А в принципе возможно выстроить оптимальное равновесие между ее стабилизационной и обновленческой функциями?

- Начну со второй части вопроса. Сочетание стабилизационной и развивающей функций возможно и необходимо, ибо определяет эволюционное конституционное развитие. Оно до сих пор у нас осуществлялось в основном в двух направлениях, не затрагивающих текст Конституции: принятие на основе базовых положений Конституции нового законодательства и толкование Конституции РФ Конституционным Судом РФ. В конце 1990-х - начале 2000-х годов использовался и третий путь: заключение договоров между органами Федерации и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Отмечу ограниченность его применения, хотя он и не исключается совершенно, имея в виду договор с Республикой Татарстан, утвержденный ФЗ 199 от 24.07.2007 года.

Отдельные конституционные поправки, по нашему мнению, вполне возможны и сегодня, если они научно обоснованы, практически необходимы и по их содержанию сложилось единство подходов. Для этого требуется их всестороннее обсуждение учеными, практиками и широкими слоями населения. Однако критерии необходимости и обоснованности изменения Конституции пока не разработаны.

На мой взгляд, в современных условиях оправданно внесение поправок, не касающихся базовых положений Конституции. Речь идет, прежде всего, о поправках редакционного характера, устраняющих неточности или ошибки в конституционных формулировках в целях предотвращения осложнений в реализации конституционных норм в законодательстве, иных нормативных актах и правоприменительной практике.

Также целесообразно обсуждение поправок, обусловленных социальными и техногенными вызовами современной жизни. В российском обществе развернулась борьба с коррупцией. Используемый правовой арсенал не ограничивается только административно-правовыми и уголовно-правовыми средствами, а имеет комплексный характер. В связи с этим важно обозначить в Конституции правовую позицию о том, что коррупция - не только преступление наряду с другими, но и особо опасное деяние, разрушающее общество и государство, подрывающее мораль и общественные ценности. Даже такие, на первый взгляд, бесспорные изменения обязательно вызовут дискуссии и критику. Вот почему следует взвешенно подходить к каждой поправке, подвергать ее всесторонней экспертизе и широкому обсуждению.

- Любая конституция в той или иной степени является выражением общественного консенсуса, к сожалению, часто формализованного, но не реального. Проблема видится в социокультурном расколе общества. Даже федерализм кем-то воспринимается как основа сепаратистских и националистических тенденций. Как в рамках конституционного развития бороться с этими рисками, угрожающими существованию государства?

- Общественно-политическая жизнь любого государства всегда богаче и многообразнее самой совершенной конституционной модели. У любой конституции есть недостатки и пробелы, что не предрешает ее неэффективности в целом.

В России даже формализованное общественное согласие, гражданский мир были достигнуты в 1993 году дорогой ценой. Следовательно, нужно беречь этот консенсус, сохраняя преемственность конституционного развития.

Конституция содержит для этого необходимые правовые основы. Что касается существующих резервов, то было бы желательно включить в нее положения не только о юридическом равенстве, но и фактическом выравнивании положения различных слоев населения и различных территорий, основах социально-экономической системы, в частности, закрепить в Конституции распространенную в международном праве и конституционном праве иностранных государств категорию «достаточный уровень жизни». Кроме того, было бы правильно восстановить положения прежних российских конституций о дружбе народов страны и стремлении народа России к дружбе с народами других государств, особо упомянув о народах, ранее входивших в состав бывшего СССР.

- В ходе встречи Президента РФ В.В. Путина с учеными-конституционалистами поднимался вопрос развития Конституции. Насколько концепция нынешнего конституционализма соответствует цивилизационно-историческим особенностям России?

Полагаю, что в целом российский конституционализм в настоящее время уделяет большое внимание нашим государственно-правовым традициям и цивилизационным особенностям России. Возьмем, к примеру, упомянутые ранее вопросы федеративного устройства.

Федерализация России в начале и в конце ХХ века происходила по инициативе органов государственной власти, хотя и с учетом социального запроса широких слоев населения на децентрализацию. Федеративное устройство Российской Федерации характеризуются определенной преемственностью с правовой системой СССР и РСФСР, хотя институты федеративного устройства в конституционном праве РФ установлены более последовательно и полно, нежели в предшествующий период реализации идеи федерализма.

Что касается встречи Президента РФ с конституционалистами, то я согласна с Владимиром Владимировичем Путиным в том, что думать о конституционных поправках «можно и нужно, а делать - крайне аккуратно». Именно в данном контексте необходимо осмысливать основные направления конституционного развития. Научные прогнозы относительно путей конституционной эволюции призваны выявить «болевые точки» этого процесса, предложить направления и формы развития, предвидеть последствия конкретных шагов в данной сфере. При этом нельзя забывать, что от решения данных вопросов напрямую зависит судьба России и ее Конституции. Необдуманные конституционные эксперименты могут привести к непоправимым последствиям.