Продумана ли реформа управления в СКФО?

От «ока государева» к генерал-губернаторству

Поскольку официальные лица отметили разделение функций управления регионом в качестве мотива реформы, то сначала рассмотрим, как преодолевались последствия парада суверенитетов субъектов РФ и укреплялась вертикаль власти после первого избрания Владимира Путина президентом.

Укрепление начали с того, что вместо представителей Президента РФ в субъектах республики, ограниченных функциями наблюдения за происходящими в регионах процессами («око государево»), были учреждены полпреды в семи федеральных округах. Их круг полномочий был значительно расширен.

В Положении о полномочном представителе Президента в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, на полпреда возложена масса функций. Выглядит он уже не как «око государево», а как целый генерал-губернатор. Однако при внимательном рассмотрении видно, что полпред не имеет прямых административных и финансовых полномочий.

Зато у полпреда есть косвенные рычаги воздействия в виде передачи информации о процессах в субъектах РФ «наверх», а также назначения кадров. С ним необходимо согласовывать проекты решений федеральных органов госвласти, затрагивающие интересы федерального округа, а также внесение Президенту РФ представлений о награждении государственными наградами высших должностных лиц субъектов.

Институт полпредов с этой совокупностью полномочий дал определённый позитивный эффект, хотя авторитет у них складывался разный. Полпред в Южном федеральном округе (ЮФО, куда тогда входили субъекты РФ СКФО) Виктор Казанцев свою генерал-губернаторскую роль (2000-2004 гг.) переоценил и авторитет подрастерял. А Дмитрий Козак (2004-2007 гг.), наоборот, взявшись за наладку аппаратной работы и организовав проверки финансовой деятельности органов власти субъектов РФ, преуспел.

Нельзя не сказать о различных совещательных органах при полпредах. Первым для реализации поставленных задач был образован совет глав субъектов РФ, входящих в округ, а 15 января 2003 г. в Кисловодске по инициативе полпреда в ЮФО состоялось первое заседание, на котором анализировались итоги реализации программы социально-экономического развития «Юг России». Она была недавно пролонгирована до 2020 года.

В чём сила, брат? В координации

Что касается силовой составляющей, то напомню, что на начало 2001 года в Чеченской Республике размещалась 100-тысячная группировка федеральных сил, участвовавшая во второй чеченской кампании. 22 января 2001 года Владимир Путин подписал указ «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона РФ», согласно которому руководство операцией переходило от Министерства обороны к ФСБ.

Однако эти меры показались недостаточными, и с целью урегулирования общественно-политической ситуации и улучшения экономического положения в округе распоряжением Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 421-рп образуется Комиссия по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в ЮФО.

В соответствии с Положением о Комиссии (распоряжение Президента РФ от 18 февраля 2005 г. № 62-рп), ей было вменено обеспечение координации деятельности федеральных и региональных органов в целях предупреждения и пресечения террористических акций и иных тяжких и особо тяжких преступлений, а также выявление и устранение причин и условий, способствующих их подготовке и проведению. То есть создали универсальный орган.

Но уже 16 февраля 2006 года Путин издал Указ «О мерах по противодействию терроризму», в соответствии с которым был образован Национальный антитеррористический комитет и антитеррористические комиссии в субъектах РФ, а в их структуре - федеральный и региональные оперативные штабы. Одновременно были отменены три распоряжения президента РФ, касающиеся создания и работы вышеупомянутой Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в ЮФО.

Реализуя этот указ, 21 августа 2006 года министр внутренних дел Рашид Нургалиев объявил о роспуске регионального оперативного штаба, созданного для руководства контртеррористической операцией на Северном Кавказе, и о создании вместо него оперативных штабов во главе с офицерами МВД России, призванных завершить ликвидацию бандформирований. Как заявили тогда представители МВД, подобная реорганизация стала возможной благодаря устранению лидеров крупных бандформирований, в частности Шамиля Басаева, что практически разрушило централизованное управление бандитским подпольем.

Однако 20 сентября 2006 года Путин подписал Указ № 999, которым образовал Комиссию по вопросам улучшения социально-экономического положения в ЮФО, и перед ней вновь поставил задачи по обеспечению координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления при решении проблем улучшения социально-экономического положения в ЮФО, разработки мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений в сфере экономики, подготовки предложений по повышению эффективности финансовой и бюджетной политики в отношении субъектов РФ в ЮФО. То есть на этот раз комиссию замкнули на экономике. Возглавил её полпред президента в ЮФО Дмитрий Козак. В состав комиссии вошли 11 министров, руководители 13 регионов, начальники Управления президента по внутренней политике и кадровым вопросам.

Что за комиссия, создатель?

Комментируя тогда создание новой комиссии газете «Ведомости», источник в полпредстве ЮФО напомнил, что, хотя в прежнюю подобную комиссию входили министры социально-экономического блока, в её состав вошли и силовики, а ключевой задачей была борьба с терроризмом. Но после создания НАК она была упразднена. Комиссию переформатировали, потому что экономическое положение на юге резко ухудшилось, несмотря на формальные показатели, заявил тогда же «Ведомостям» научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер.

Газета, со ссылкой на источник, близкий к администрации президента, также сообщала, что необходимость в создании комиссии возникла, когда стало понятно, что без огромного количества согласований многие ключевые решения просто тормозятся. «Например, построили больницу, а коммуникации не подвели - в результате здание стоит и не работает. Комиссия же призвана ускорить решение таких вопросов, мимо нее не пройдет ни одна федеральная целевая программа, ни одно инвестиционное решение».

Однако и тогда одни чиновники выражали надежду на то, что комиссия поможет привлечь инвестиции и включить нужные социальные объекты в федеральные программы, а другие видели в ней лишнюю бюрократическую надстройку. Откликаясь на эти сомнения, Дмитрий Козак, выступая 23 октября 2006 года на первом заседании комиссии, заявил, что она «создана для координации действий федеральной исполнительной власти и субъектов федерации, а не для контроля финансовых потоков и лоббирования отдельных проектов». Кроме того, подчеркнул полпред, «работа комиссии, в том числе, должна обсуждать формы регулирования регионального бюджета, чтобы исключить ситуацию, когда армия региональных представителей выпрашивает деньги из федерального бюджета».

Оценить роль той комиссии трудно, так как 24 сентября 2007 года Козак был переведён на должность министра регионального развития, а сменившие его Григорий Рапота, а затем Владимир Устинов, на публичном поле были мало заметны.

Более того, можно сделать вывод о желании упорядочить её работу. Указом Президента РФ от 26 января 2009 года N 92 предписывалось, что теперь сопредседателями Комиссии являются полпред Президента РФ в ЮФО и Министр регионального развития РФ, что присутствие на заседании Комиссии ее членов обязательно, и они не вправе делегировать свои полномочия иным лицам, и что заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов.

Вероятно, как следствие, 19 января 2010 года Указом тогдашнего президента России Дмитрия Медведева из состава ЮФО был выделен СКФО с центром в городе Пятигорске, а полпредом и одновременно вице-премьером в новом округе назначен Хлопонин. Анализ периода его деятельности - в следующей статье.

Источник:kavpolit.com